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| ｜李克强：以改革创新为动力 加快推进农业现代化 |
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文章来源：知识性团队
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发布日期：02-16 |
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来源：《求是》2015/04作者：李克强
核心要点：
■ 农为邦本，农业现代化是国家现代化的基础和支撑。由于受自然条件影响大，又要从外部导入现代要素，农业现代化的制约因素更多、过程更复杂，是现代化中的“慢变量”，更是“关键变量”。农业现代化的状况如何，很大程度上决定着整个国家现代化的进程。
■ 推进农业现代化建设，必须紧紧围绕保障国家粮食安全这个核心任务，牢牢把握“中国特色”和“新型”这两个基本要求。
■ 新时期调整农业结构、发展农业产业化，要有新思路、新视野、新办法。一要由“生产导向”向“消费导向”转变。二要由单纯在耕地上想办法到面向整个国土资源做文章。三要构建优势区域布局和专业生产格局。四要加快推进农牧结合。
■ 不管财力多紧张，都要确保农业投入只增不减，财政预算要继续把农业作为重点来安排。重点支持农业基础设施建设、结构调整、可持续发展、产粮大县和农民增收等。
■ 农业现代化和新型城镇化是相辅相成的手拉手的关系，谁也离不开谁。没有新型城镇化创造条件、辐射带动，农业现代化就难以推进。没有农业现代化提供农产品等保障，新型城镇化也难以持续。
2014年，面对国内外经济环境复杂、自然灾害较重的严峻挑战，在党中央、国务院正确领导和各方面共同努力下，农业农村保持了平稳发展的良好势头。粮食产量实现“十一连增”，农民增收实现“十一连快”，农村民生改善取得重大进展，农村改革加快推进，农村社会和谐稳定，为做好全局工作提供了支撑、增添了底气。当前和今后一个时期，进一步巩固和发展农业农村好形势，既具有十分重大的意义，也面临很多前所未有的困难和挑战。必须按照党的十八大要求，坚定不移地走中国特色新型农业现代化道路。在我们这样一个有13亿多人口的发展中大国，民以食为天，要坚持把保障国家粮食安全作为农业现代化的首要任务，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。
一、加快推进农业现代化是现实与历史的重大任务
农业现代化是农业发展的根本方向。当前我国正处在全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化的关键时期，农业发展的环境条件和内部动因发生深刻变化，加快推进农业现代化更为重要和紧迫。对此，我们要深入认识、科学把握。
（一）从现代化建设一般规律看，迫切需要加快推进农业现代化。农为邦本，农业现代化是国家现代化的基础和支撑。由于受自然条件影响大，又要从外部导入现代要素，农业现代化的制约因素更多、过程更复杂，是现代化中的“慢变量”，更是“关键变量”。农业现代化的状况如何，很大程度上决定着整个国家现代化的进程。环顾当今世界，那些经济发达的国家，农业现代化水平也高，而那些农业落后、农民贫困的国家，没有一个真正实现了现代化。这些年我国农业现代化虽有长足发展，但与迅速推进的工业化、城镇化相比仍然滞后，成为现代化建设的突出“短板”。与国际先进水平相比，我国农业现代化还有很大差距。党的十八大提出了“四化同步”发展战略，农业现代化这个“短板”越早补齐越好，不然就会拖整个现代化的后腿。
（二）从稳定经济增长看，迫切需要加快推进农业现代化。我国经济发展进入新常态，经济增长从高速转向中高速，在出现许多积极变化的同时，经济下行压力不断加大。稳定经济增长，首先要稳定农业，否则就可能出现增速走低、供给不足、物价走高的不利局面。2014年，面对严峻复杂的国内外形势，我国经济发展实现了稳中有进，国内生产总值增速在全球主要经济体中最高，居民消费价格指数增幅在主要新兴经济体中最低。我们能交出这样一份“成绩单”，粮食和农业丰收功不可没。这使我们避免了一些国家出现的经济增速下来了，而食品涨价过快导致通胀水平上升，不得不在保增长和稳物价之间进行艰难平衡的被动局面。只要农业和就业能稳住，经济增速在合理区间内略低一点，也不会出大的问题。但农业要长期稳住，必须加快推进农业现代化，这对稳增长调结构惠民生有着多重作用、多种贡献。挖掘农村居民消费潜力，可以更好地发挥消费的基础作用。农民是我国最大的消费群体，消费层次与现有的工业产品档次和产业水平比较契合，通过推进农业现代化促进农民增收，可以激活农民潜在的巨大消费需求，为产业结构调整升级提供时间和余地。用好农业农村投资空间，可以更好发挥投资的关键作用。农业农村基础设施和公共服务落后，加快这些方面的建设，既能带来巨大的新增投资需求，也有助于消化钢铁、水泥等过剩产能，还能增加就业机会。做大做强农业产业，可以培育新的经济增长点。农业产业链条长，产前、产中、产后各环节都有很大的发展潜力，通过推进农业现代化，可以形成很多新产业、新业态、新模式，有力促进经济增长、结构优化和民生改善。
（三）从促进农业长期持续发展看，迫切需要加快推进农业现代化。目前我国农业持续发展面临两个“天花板”、两道“紧箍咒”。这些年农业连续增产，提高价格、增加补贴这两个政策工具发挥了关键作用。但目前国内主要农产品价格已高于进口价格，继续提价遇到“天花板”；农业补贴中有的属于“黄箱”政策范畴，受到世贸组织规则限制，部分补贴继续增加也遇到“天花板”。农业生产成本还处在上升通道，“地板”在抬升，包括人工、农机作业、土地流转等费用上涨很快，种子、化肥、农药等价格也不便宜。除了两个“天花板”外，生态环境和资源条件这两道“紧箍咒”也严重束缚农业长远发展。我们主要依靠自己力量解决了13亿多人口的吃饭问题，确实很了不起，但也付出了巨大代价。生态环境严重受损、承载能力越来越接近极限，资源开发利用强度过大、弦绷得越来越紧。大量使用化肥、农药、农膜等化学产品，不仅使地越种越薄，还带来严重的面源污染、白色污染，再加上工业污染和生活垃圾污染等，农村环境问题愈发严峻，严重危及农业持续发展和农产品质量安全。与此同时，随着工业化、城镇化推进，耕地不仅数量在减少、质量也在下降，农业生产用水缺口呈扩大之势，农业资源约束也在日益增强。两个“天花板”在顶、两道“紧箍咒”在身，农业靠什么持续稳定发展？别无他途，只能加快推进农业现代化，促进农业发展方式转变，从依靠拼资源消耗、拼农资投入、拼生态环境的粗放经营，尽快转到注重提高质量和效益的集约经营上来。
推进农业现代化建设，必须紧紧围绕保障国家粮食安全这个核心任务，牢牢把握“中国特色”和“新型”这两个基本要求。要积极运用现代科技成果和可持续发展理念，大力创新生产经营方式，不断提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，实现集约节约、可持续发展。我国幅员辽阔，东西南北差异很大，各地生产力水平不尽相同，农业现代化不能一个模式齐步走，各地要因地制宜、大胆探索、积极实践，形成全国多路径、多形式、多层次推进农业现代化的格局。
二、因地制宜，突出重点，依靠改革加快推进农业现代化
改革创新是发展的根本动力。过去我国农业发展取得巨大成就，靠的是改革创新。今后加快推进农业现代化，仍然要靠改革创新。加快农业现代化，既涉及生产力发展，也涉及生产关系变革，要坚持一切从实际出发，把握方向，突出重点，有序推进。
（一）大力发展农业产业化。粮食安全这根弦决不能放松，否则粮食生产一旦出现大的滑坡，好多年都缓不过来。在粮食问题上，首先要算好安全账，确保国家粮食安全，但也得考虑经济账，并不是越多越好。凡事都有个度，过犹不及。近些年粮食库存不断增加，仓容紧张，财政负担沉重。农业发展也要按市场规律办事、讲求经济效益，不然农民没积极性、国家也负担不起，就难以持续。现在看，在稳定粮食生产的基础上，确有必要认真研究和推进农业结构调整，加快发展农业产业化，促进一二三产业融合互动，提高农业发展的质量和效益。
新时期调整农业结构、发展农业产业化，要有新思路、新视野、新办法。一要由“生产导向”向“消费导向”转变。现在人们不仅要吃饱还要吃好，越来越关注“舌尖上的安全”、“舌尖上的美味”。要引导农民瞄准市场需求，适应消费者选择，增加市场紧缺和适销对路产品生产，大力发展绿色农业、特色农业和品牌农业。二要由单纯在耕地上想办法到面向整个国土资源做文章。我国耕地资源有限，但有着广袤的山区、林地、草原、海洋等，物种等资源丰富，要引导农民念好“山海经”，唱好“林草戏”，打好“果蔬牌”，挖掘各种资源生产潜力。三要构建优势区域布局和专业生产格局。加强科学规划、政策引导，依靠市场力量推动农业生产不断向优势区域集中，打造优势产业带，提高产业集中度。四要加快推进农牧结合。在有条件的地方开展粮改饲试点，逐步把粮食、经济作物二元结构改成粮食、经济作物、饲料作物三元结构。
（二）积极发展多种形式适度规模经营。目前我国户均经营土地只有7亩多，在世界上属于超小规模。随着环境条件变化，小规模经营越来越显示出局限性，无论是先进技术应用、金融服务提供，还是农产品质量提高、生产效益增加、市场竞争力提升，都遇到很大困难。农业要发展，必须突破经营规模小的限制。对此，农民群众看得最清楚、体会最直接、行动最积极，他们已经探索创造出多种形式的适度规模经营，比如订单农业、家庭农场、种养大户、农民合作社、企业加农户等。像家庭农场，几年时间就发展到87万家，平均规模达到200亩，劳动生产率和经济效益大幅度提高。实践证明，适度规模经营不仅是农民群众的自觉选择，也是农业现代化的必由之路。
土地流转是农业适度规模经营的重要方式，要予以鼓励、引导和规范。现在农村已有2.6亿人转移到城镇，还将有大量农村人口转移出去。这些人特别是长期在城镇就业或已落户的农民工，有的无力或不愿意再经营承包地，希望进行有偿流转。中央出台的关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见明确提出，鼓励农户依法采取多种方式流转承包地，鼓励地方对土地流转实行扶持政策。各地要正确理解和贯彻中央精神，积极引导、做好服务，不搞强迫命令，不替农民做主，让农民成为土地流转和适度规模经营的自觉参与者和真正受益者。这里需要强调，对家庭农场等规模经营主体，要加强经营方向上的引导和规范，坚持以粮食和农业为主，不能搞“非粮化”，坚决禁止耕地“非农化”，使土地流转成为提高粮食和农业综合生产能力的有力武器，更好地保障国家粮食安全。
发展农业适度规模经营，可以采取多种方式。很多地方在不流转土地的情况下，也实现了适度规模经营。比如，有的通过土地股份合作和联合或土地托管等方式，扩大了生产经营面积。有的通过龙头企业与农民或合作社签订单，按照标准和要求进行生产，实现了规模效益。有的通过发展农机大户、农机合作社、流通合作社等以及其他形式的农业社会化服务，实行供种供肥、农机作业、生产管理、产品销售等“几统一”，取得了区域规模经营效应。因此，推进农业适度规模经营，不能单纯理解成土地经营规模的扩张，更不能简单等同于土地兼并。在这个问题上，只要符合国家法律和政策，符合改革方向，农民群众欢迎，不管什么形式，我们都要鼓励和支持。还要看到，在今后相当长时期内，小规模农户仍占大多数，要注意帮助他们解决面临的实际困难。
发展农业适度规模经营，要坚持因地制宜，一切从实际出发，允许地方进行多种形式的探索试验。当初搞家庭联产承包责任制的时候，各地的做法也有差别。有的地方搞专业承包联产计酬，有的搞联产到劳，有的搞包产到户，有的搞包干到户，等等。中央当时的态度是“可以、可以、也可以”，给地方很大的自主权。现在发展农业适度规模经营也是这样，我们的观点是“探索、探索、再探索”。在实践中，各地要尊重农民的意愿和选择，注意总结经验，不断完善。
大力发展新型经营主体，加快培育新型农民。这几年，各类新型农业经营主体迅速发展，已成为农业适度规模经营的主要力量，应继续予以扶持。要研究制定吸引年轻人务农的政策措施，造就一支适应现代农业发展需要的高素质新型农民队伍。现在全国每年有700多万高校毕业生，要制定专门政策，鼓励高校毕业生到农村就业创业。我们要创造条件，让各类新型经营主体在农业现代化中各显神通。
（四）加大农业政策支持和资金投入力度。随着经济增长由高速转为中高速，财政收入增幅回落较大。但不管财力多紧张，都要确保农业投入只增不减，财政预算要继续把农业作为重点来安排。加快建立各级财政农业投入稳定增长机制，加强资金统筹整合、提高使用效率，确保财力集中用于农业现代化的关键环节，重点支持农业基础设施建设、结构调整、可持续发展、产粮大县和农民增收等。农业补贴要稳定存量、增加总量、完善办法、逐步调整，新增补贴向粮食等重要农产品、新型经营主体、主产区倾斜。创新农业投融资机制，吸引更多社会资金投入农业。
水利是农业的命脉。今后几年，要集中力量建设一批关系全局、具有较强辐射带动作用的重大水利工程，特别是要在中西部地区建设一批重大引调水工程、大型水库和节水灌溉骨干渠网。这些事迟早要干，早干比晚干好，现在正是好时机。这既可以夯实农业持续稳定发展的基础，也有利于扩大投资、促进增长、改善民生。国务院已对重大水利工程建设作出了总体部署，要加快推进。要创新水利建设投入机制，用改革的办法破解治水缺钱难题。中央和地方财政都要增加投入，同时要通过政策引导把社会资金、银行信贷资金调动起来。加强小型农田水利建设，通过改革产权制度和运行管护机制、采用财政以奖代补和先建后补等方式，调动农民建管积极性。
完善农产品价格形成和调控机制。新疆棉花、东北和内蒙古大豆进行目标价格改革试点取得初步成效，要研究改进操作方式方法，尽量做到简便易行。继续执行粮食最低收购价和临时收储政策，开展粮食等农产品价格保险试点，探索防范价格风险、保障农民收入的新路子。完善中央储备粮管理体制和吞吐调节机制，加强市场调控，防止谷贱伤农。各地要落实地方粮食储备规模新增计划，特别是主销区在这个时候要多作些贡献。
健全金融支农制度。农业适度规模经营越发展、农业现代化水平越提高，对金融的需求就越强烈。国务院出台了促进金融服务“三农”发展的政策措施，要认真抓好落实。国有商业银行、政策性银行、农村信用社、邮政储蓄银行要履行支持农业的责任和义务，增加涉农贷款，畅通农村金融服务“主动脉”。要进一步放宽市场准入，积极发展小微金融机构，探索新型农村合作金融发展的有效途径，丰富农村金融服务“毛细血管”。农业保险要扩大政策性保险覆盖面、提高保费补贴标准，积极发展商业性、合作性农业保险，提升风险保障水平。
（五）用好两个市场两种资源。我国是世界上农业开放程度最高的国家之一，农业深度融入国际市场。这对农业现代化建设，既有难得机遇和有利条件，也有各种风险和挑战。搞好了就会八面来风，搞不好就是八面埋伏。我们必须审时度势，科学谋划，最大限度地趋利避害。要加大引进国外关键技术、管理经验、种质资源和高层次科研人才等力度。调控好农产品进出口规模和节奏，防止对国内市场和农业生产造成冲击。要促进农业“走出去”，培育一批有国际竞争力的粮商和农业企业。
三、发挥好新型城镇化对农业现代化的辐射带动作用
农业现代化和新型城镇化是相辅相成的手拉手的关系，谁也离不开谁。没有新型城镇化创造条件、辐射带动，农业现代化就难以推进。没有农业现代化提供农产品等保障，新型城镇化也难以持续。新型城镇化是我国现代化建设的大战略、大棋局，这盘棋下好了，不仅可以充分挖掘城镇化这个最大内需潜力，为我国经济保持中高速增长、迈向中高端水平提供强大动力，而且能够有效增强城镇化对农业农村辐射带动能力、促进农业现代化建设、解决好城乡差距过大等重大结构性问题。我们要努力推进农业现代化与城镇化互促共进。
（一）解决好“三个1亿人”问题。中央城镇化工作会议提出，到2020年着力解决好现有“三个1亿人”问题，这既是推进新型城镇化的切入点，也是促进农业现代化的重要安排。促进约1亿农业转移人口落户城镇，要扎实推进户籍制度改革，把进城农民纳入城镇住房和社会保障体系。要深化改革，完善农民自愿有偿退出土地承包经营权、宅基地使用权以及集体资产收益分配权等办法，提高农民在城镇安家落户的能力。引导约1亿农民在中西部地区就近城镇化，要着力加强中西部地区基础设施、公共服务，促进中小城市和县城发展特色优势产业、承接产业转移，提升人口承载能力。改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，要精心规划，落实政策，确保完成。把农村危旧房改造，与中心村、小城镇建设结合起来，努力让更多困难群众早日安居乐业。
（二）积极推动以城带乡、以工促农。大量农村人口到城镇转移就业和落户，这本身就是工业化、城镇化对农业农村发展的有力带动，也标志着我们在破除城乡二元结构方面迈出了实质性步伐。要健全城乡发展一体化体制机制，促进城乡建设统一规划、基础设施互联互通、产业合理布局、要素平等交换。引导城市资金、技术、信息、人才、管理等现代生产要素向农业农村流动，更好地发挥工业化、信息化、城镇化对农业现代化的带动作用。近些年，城市许多工商企业“上山下乡”，互联网公司也把业务扩展到农村，给农业农村带来了现代生产要素、新商业模式和通达的营销网络，推动了农业生产经营方式创新，促进了农产品流通，激活了农村资源配置的“一潭春水”，也为企业发展开拓了空间。对此，要继续予以引导和支持。
（三）多渠道促进农民增收。实现农村全面小康，关键是增加农民收入。城乡居民收入差距虽然连续5年缩小，但目前仍然过大。要通过新型城镇化和农业现代化“两手”发力，拓展农民就业增收空间。要大力推动农民转移就业。现在农民工资性收入已超过经营性收入，占据农民收入的近“半壁江山”。今后农民增收很大程度上还得靠转移就业。现在经济增速虽有所放缓，但服务业增长很快，成为农民转移就业最大的“容纳器”。在产业迈向中高端过程中，只要加强农民技能培训和职业教育，扩大农民工就业仍大有可为。要积极鼓励农民工自主创业。现在不少农民工经过在城市的多年打拼，已经积累了一定的技能、资金和管理经验，创业意愿强烈。要综合运用创业投资引导、小额担保贷款等办法，落实定向减税和普遍性降费等政策，帮助他们解决融资难题、降低创业成本，带动更多农民就业。要着力支持以农兴业。积极开发农业多种功能，加快构建现代农业产业体系，大力发展休闲观光农业、乡村旅游，打造新的农民收入增长极。
（四）深入推进新农村建设。我国农村人口众多，即使今后城镇化水平大幅提高，仍将有数亿人生活在农村，必须坚持不懈地推进新农村建设。一要由“单项突进”向“综合发展”迈进。新农村建设是一个系统工程，不能简单理解为“新村庄建设”，“钱多盖房子，钱少刷房子，没钱立牌子”。要均衡推进农村经济发展、农民收入增加、人居环境改善。二要由“千村一面”向“各美其美”迈进。新农村建设不能搞“去农村化”、照搬城镇模式，不能千篇一律、一个模式、一种格调，不然既没有了农村味道，也丢掉了地域差异、民族特色。要建设类型多样、特征鲜明、风貌各异、多姿多彩的新农村。要重视规划的科学性、前瞻性，充分考虑今后农村人口变化趋势，不要费了好大劲把路修通了、水接上了、房子盖好了，村里却没人了。三要由“物的新农村”向“人的新农村”迈进。既要重视发展经济，也要加强政治文明、精神文明、生态文明以及和谐社会建设，提高农民科学文化素质，培育文明乡风，推进基层民主管理，使新农村“内外兼修”，成为农民安居乐业的美好家园。
（五）加快推进农村扶贫开发。现在距实现全面建成小康社会目标只有6年、时间很紧，而扶贫任务很重，要继续向贫困宣战，决不让贫困代代相传。中央和地方财政都要较大幅度增加扶贫投入，同时要制定更有吸引力的政策，引导社会资本参与扶贫。继续推进集中连片特困地区扶贫攻坚，并与精准扶贫结合起来，提高扶贫的有效性、持续性。要高度重视贫困地区教育发展，从根上斩断贫困代际传递。
在我们这样一个人口众多的发展中国家推进农业现代化和新型城镇化，是一个前所未有的世界级难题。靠什么克服困难、走向胜利？要靠亿万农民群众。中国农民是极富创造力的，改革开放以来，家庭承包制是农民冒着风险发起的，异军突起的乡镇企业是农民创立的，近年来大规模的城镇化进程也是从农民冲破障碍进城开始的。中国农民中蕴藏着无穷的智慧和力量，也有着很强的耐性和韧性。为了追求美好生活，他们可以走遍千山万水、吃尽千辛万苦、说尽千言万语、想尽千方百计。只要把亿万农民的积极性调动好、引导好、保护好，就会汇成滚滚洪流，形成无坚不摧的强大力量。为此，我们要深化改革，破除一切束缚农民手脚的不合理的制度障碍，放手让农民的创造、创新、创业活力竞相迸发，形成大众创业、万众创新的生动局面。
加强对“三农”工作的组织领导，是我们的政治优势，也是农村改革发展取得巨大成就的重要保障。各级党委政府必须坚持把“三农”工作放在重中之重，紧紧抓住发展这个第一要务，以只争朝夕的精神和科学求实的态度，加快推进农业现代化建设和农村科学发展步伐。要增强改革创新意识和法治思维，逐步把农业农村各项工作纳入法治轨道。要抓好责任落实，进一步健全“米袋子”省长负责制、“菜篮子”市长负责制和食品安全监管、抗灾救灾行政首长负责制等。大力加强农村基层党组织和“三农”干部队伍建设，为农村改革发展稳定提供有力保障。要坚持以人为本，努力促进人的全面发展，让每个农民平等享有成长进步、“人生出彩”和“梦想成真”的机会，为农业现代化建设和农村发展注入新的强大动力。
做好新时期的“三农”工作，加快推进农业现代化和新型城镇化，关系着国家现代化建设战略全局，承载着亿万农民的光荣与梦想。让我们紧密团结在以习近平同志为总书记的党中央周围，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，奋发有为，扎实工作，为全面建成小康社会，建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴的中国梦而努力奋斗！
（这是李克强同志2014年12月22日在中央农村工作会议上的讲话摘要。）
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